Načelo pravne države jedno je od temeljnih načela demokratskoga ustavnog poretka. U anglosaksonskom je svijetu to načelo izraženo sličnom idejom vladavine prava (the rule of law). U oba je slučaja riječ o složenom konceptu, prema kojemu su sva tijela državne vlasti i svi javni službenici ograničeni pravom. Pravo, a ne samovolja pojedinca kriterij je djelovanja vlasti.

Vladavina prava jedna je od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske zajamčena člankom 3 Ustava, a sadržaj tog načela razrađen je u drugim ustavnim odredbama. Tako Ustav propisuje da svi zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Upravo je takvo, nerazborito i nerazmjerno ponašanje državne vlasti uzelo maha u Hrvatskoj. Ono se očituje nesputanim donošenjem podzakonskih akata od nekih ministara, a tim se ministarskim dekretima često krše ili zaobilaze zakoni pa čak i sam Ustav. I što je najgore od svega, takvo ponašanje izvršne vlasti u javnosti prolazi neprimijećeno i uzima se kao nešto samo po sebi razumljivo.

Primjera ima i prije i nakon 3. siječnja 2000. Čuvena uredba kojom su svojedobno smanjene mirovine bila je donijeta na temelju navodne ovlasti kojom je Sabor »ovlastio« Vladu da uređuje gospodarska pitanja. Vlada je donijela spornu uredbu unatoč tome što je Sabor nije ovlastio da uređuje problematiku socijalne politike. Primjera je više. Smije li ministar pravilnikom propisati mogućnost neposredne pogodbe za dodjelu dionica privatizacijskim fondovima kada Ustav zahtijeva ravnopravnost u tržišnoj utakmici? Smije li ministar podzakonskim propisom propisati obvezu prijave porijekla imovine kada je takva mogućnost izričito odbijena u zakonodavnom postupku? Smije li ministar propisati takve uvjete proizvodnje duhana da svi novi proizvođači moraju, da bi uopće započeli proizvodnju, ispuniti upravo one uvjete koje je jedan od njih već ispunio? Čak kada i ne bi bili suprotni izričito pisanom slovu Ustava i zakona, takvi podzakonski akti bili bi suprotni zdravom razumu u istoj mjeri kao kada bi ministar prosvjete propisao da se nastava u osnovnim školama ima održavati u ponoć. Ponoćnu nastavu ne zabranjuje Ustav. Ona je jednostavno suprotna zdravom razumu i stoga suprotna načelu pravne države.

U takvim okolnostima nije čudo da nesputano i samovoljno donošenje podzakonskih akata izvršne vlasti, bez obzira na ustavne i zakonske okvire stvara uvjete u kojima jedina vrsta politike koja je doista važna postaje kadrovskom politikom. Takvoj politici glavni je cilj postavljanje ljudi od povjerenja na mjesta u javnoj službi s kojih mogu provoditi vladavinu putem dekreta, mimo i nasuprot legalnim ustavnim institucijama.

A kako ministarsku samovolju ograničavaju drugi? U Njemačkoj svaka delegacija regulatornih ovlasti na vladu ili na ministra mora biti izričita i jasna. Ovlašćujući akt mora odrediti sadržaj, cilj i mjeru dodijeljene ovlasti. Izvršna se vlast mora kretati u sklopu precizno dodijeljenih ovlasti, a svako prekoračenje tih ovlasti nezakonito je jer predstavlja birokratsku samovolju. U Ujedinjenom Kraljevstvu ministri se moraju koristiti ovlastima za promicanje, a ne za ograničavanje ciljeva koje zakonodavac želi postići. Povrh svega, ministri moraju koristiti svoje ovlasti razborito. U Sjedinjenim Državama moguće je sudski osporiti svaki podzakonski propis koji nije racionalno utemeljen, pa čak i zakoni koji nisu razboriti padaju na testu ustavnosti.

Da bi se ograničila birokratska samovolja potrebne su nezavisne i profesionalne državne institucije, povrh svega sudovi i javna služba, te aktivni građani koji svojim očekivanjima razboritosti i zakonitosti toj javnoj službi postavljaju kriterije ponašanja. Možda bi prvi korak moglo biti razobličavanje prevare kojom nas se želi uvjeriti da ne postoji samo jedna nego tri kategorije javne službe: državni dužnosnici, državni službenici i javni službenici. Naime, ministar koji bi svoj posao shvatio kao javnu službu možda bi bolje razumio da su jedino razboriti propisi u javnom interesu kojega je dužan zastupati. Eto zbog čega je načelo razboritosti sastavni dio načela vladavine prava!

Autor je profesor ustavnog i europskog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu