Početak suđenja »gospićkoj skupini« pred riječkim Županijskim sudom i protesti organizirani pred njim aktualizirali su pitanje otvoreno u studenom prošle godine, nakon izmjena Ustava, a i prikupljanjem 400 tisuća potpisa na peticiju za provođenje referenduma o donošenju zakona kojim bi se hrvatske branitelje aboliralo od sudske odgovornosti za eventualne zločine. Promjenom je Ustava, naime, određeno da deset posto biračkoga tijela ima pravo od Sabora zahtijevati raspisivanje referenduma o prijedlogu promjene Ustava, o prijedlogu zakona ili o drugom pitanju iz djelokruga Sabora. Prema prijašnjem tekstu Ustava Zastupnički dom mogao je raspisati referendum o promjeni Ustava ili nekog zakona, odnosno o drugim pitanjima iz svoga djelokruga, a predsjednik Republike imao je pravo, na prijedlog Vlade i uz supotpis premijera, raspisati referendum o prijedlogu promjene Ustava ili o drugom pitanju za koje bi držao da je bitno za neovisnost, jedinstvenost i opstojnost Republike Hrvatske. Referendum je institut »poluneposredne demokracije«. Tipičan je za švicarski skupštinski sustav (dakle, sustav jedinstva vlasti). Inače se češće primjenjuje u sustavima konzekventne diobe vlasti, kakav je američki predsjednički sustav, negoli u sustavu ustuka i ravnoteže, kakvi su kontinentalni sustavi parlamentarnih vlada. Iako prepuštanje donošenja važnih političkih odluka pa i onih o definiranju nacionalne zakonske infrastrukture referendumom, na prvi pogled djeluje kao ostvarivanje visokog stupnja demokracije, pribjegavanje njemu može biti i neugodna populistička zamka.

Smisleno je kad se na referendumu odlučuje o pitanjima o kojima se političke stranke u predstavničkom tijelu ne mogu dogovoriti, jer je riječ o svjetonazornim odnosno moralnim odlukama. Ako se o tome odlučuje referendumom, pitanje mora biti jasno postavljeno, a odgovor mora biti nedvosmislen – da ili ne. U suprotnom, otvara se golem prostor manipulacija. Logično je da se važne odluke – kakva je odluka o samostalnosti države, promjeni granica ili ulazak u neki novi državni savez – moraju ponuditi na odlučivanje svim građanima. Hrvatska ima iskustvo s referendumom iz svibnja 1991., koji je jedan od najvažnijih događaja u nacionalnoj povijesti, jer su njime legitimirane odluka o razdruživanju i prekidu svih državnih veza s Jugoslavijom i odluka o proglašenju državne samostalnosti. Pravo raspisivanja referenduma, što ga Ustav daje francuskom predsjedniku, general De Gaulle iskoristio je za oblikovanje sustava što su ga teoretičari eufemistički nazvali plebiscitarnom demokracijom. Na referendume je, kad za njih nije mogao dobiti parlamentarnu potporu, iznosio zakonske projekte, pa i nacrt ustavnoga zakona kojim je kreirao sustav svojih širokih ovlasti. Njegova nacionalna karizma omogućavala mu je da, iskorišćujući emocije puka, ishodi potporu svojim projektima i onemogući racionalnu parlamentarnu debatu. U svom je »plebiscitarnom predsjedništvu« De Gaulle, međutim, pokazao visok stupanj moralnosti. Budući da nacrt zakona o reorganizaciji sustava lokalne uprave, što ga je 27. travnja 1969. godine ponudio na referendumu, nije dobio većinu (za nj je glasovalo 46 posto izašlih), podnio je ostavku na predsjedničku dužnost i povukao se iz politike, procijenivši da je njegovo »plebiscitarno predsjedništvo« izgubilo legitimitet iako su mu bile preostale još tri godine predsjedničkoga mandata.

U SAD-u se na saveznoj razini ne primjenjuju oblici poluneposredne demokracije, ali u saveznim državama referendum je uobičajen mehanizam. U čak 49 država nužno je da svaka promjena Ustava dobije referendumsku potvrdu. U 19 država, na prijedlog propisanoga postotka birača (on se kreće od tri do 15 posto) raspisuje se referendum o donošenju nekog zakona, a u nekim od tih država uobičajeno je da se zakoni doneseni na osnovi narodne inicijative poslije ne mogu mijenjati u parlamentu nego je za njihovu promjenu potrebna suglasnost biračkoga tijela. U 12 država pak postoji mogućnost da određeni postotak birača (pet do 10 posto) u propisanom roku zatraži referendumsko izjašnjavanje o zakonu što ga je zakonodavno tijelo već prihvatilo. Bez referendumske potvrde takav zakon ne stupa na snagu. Takav se referendum naziva »protestnim referendumom«. Činjenica je da je u državama koje poznaju narodnu inicijativu i protestni referendum njihova primjena vrlo raširena, te da interesne skupine često iniciraju provođenje takvih referenduma, ali odgovor glasača na to vrlo je nizak odaziv na takve referendume, a ustavno-pravna struka dvoji o njihovoj opravdanosti. U Sloveniji Ustav predviđa mogućnost »protestnoga referenduma« na nacionalnoj razini, a čini se da bi ta institucija u narednom razdoblju mogla postati ozbiljnom kočnicom u funkcioniranju političkoga sustava. Nakon lanjskih izbora premijer Drnovšek bio je neko vrijeme blokiran u definiranju koalicijskoga sporazuma i formiranju Vlade, i to zato jer je pomladak jedne od opozicijskih stranaka prikupljanjem samo 250 potpisa na mjesec dana odgodio stupanje na snagu u parlamentu prihvaćenog Zakona o Vladi. Tih 30 dana bio je rok inicijatorima referenduma za prikupljanje 40.000 potpisa koliko Ustav traži da bi referendumska inicijativa bila valjana, ali oni nisu ni pokušali prikupiti potrebne potpise. Parlamentarna je blokada ipak trajala punih mjesec dana.

Novela u hrvatskom Ustavu, koja omogućuje donošenje zakona na osnovi narodne inicijative, još nije elaborirana u Zakonu o referendumu. Prema svemu sudeći, donošenje tog zakona moglo bi biti jedan od najosjetljivijih zakonodavnih projekata sadašnjega saziva Sabora. Loš Zakon o referendumu mogao bi dovesti do pretvaranja institucije referenduma u karikaturu. Njegova bi česta upotreba rezultirala rezignacijom biračkoga tijela kakva se uobičajila u američkoj političkoj praksi. Neadekvatan Zakon o referendumu mogao bi biti uzrokom i opasne blokade zakonodavne procedure, što bi u narednom razdoblju – kad će Hrvatska morati ubrzano raditi na harmonizaciji nacionalnoga zakonodavstva sa standardima Europske unije – moglo biti uistinu pogubno. I konačno, Zakonom o referendumu mogle bi se ojačati populističke tendencije u nacionalnom političkom životu, a vrijednosti parlamentarne demokracije mogle bi biti predstavljene kao »drugorazredne« u odnosu prema »plebiscitarnoj demokraciji«. Konačno, narodnom inicijativom moglo bi se pokušati provući neke zakone koji bi dovodili u pitanje ravnopravnost građana, unijeti nestabilnost u zakonodavni poredak, a postoje indicije koje govore da već prvi takav projekt ima upravo takve potencijale. Ne smije se smetnuti s uma da se instituti, koji naoko djeluju vrlo demokratski, lako mogu preobratiti u suprotnost demokratskim vrijednostima.

Davor Gjenero