Vjesnik: 29. 11. 2001.

Odabirom izbornoga modela određujemo i to kakav ćemo izgrađivati politički sustav

DAVOR GJENERO

Tek je »druga tranzicija«, razdoblje započeto prijenosom vlasti nakon 3. siječnja 2000. godine, vrijeme u kojem je u Hrvatskoj stvarno započela izgradnja demokratskih političkih institucija. Tegoban proces izgradnje političkoga sustava, dakle, institucionaliziranja odnosa između države i društva, ali i odnosa među nosiocima vlasti (zakonodavne, izvršne, sudbene, financijske i administrativne) već je iscrpio strpljenje biračkog tijela.

Ministra, koji je u Račanovu kabinetu možda ponajbolje radio svoj posao, profesora Stjepana Ivaniševića, prigodom odlaska s njegove dužnosti mnogi su, koji ga inače cijene i čije su političke preferencije vrlo slične profesorovima, označili kao neuspješna.

U njegovu se resoru, naime, naoko vrlo malo promijenilo. S pozicije izgradnje institucija taj je resor najzahtjevniji u vladi, jer je trebao inicirati transformaciju sudbene vlasti kadrovirane prema »Pašalićevoj komisiji« u autonomnu vlast i jamca sustava vladavine prava, ali i pretvaranje državnoga upravnog aparata, stvorenoga za služenje partiji-pokretu, u javni servis hrvatskih građana.

Nitko nije zadovoljan time kako javna uprava i sudbena vlast danas funkcioniraju.

Iako je smjena vlasti donijela golemu promjenu, nitko nije isključen iz sustava samo zato što je u nj ušao prema logici kadrovske politike partije-pokreta, a kriteriji koji se počinju uspostavljati (na primjer, oni što ih u sudbenoj vlasti počinje uspostavljati predsjednik Vrhovnoga suda) kriteriji su efikasnosti, tako da onome tko je sposoban efikasno obavljati svoju dužnost sustav jamči stalnost njegova položaja.

Javna uprava i sudbena vlast, kao stalne i neovisne o promjenama političke većine, stvaraju stabilnost društva, a decentralizacijom političkog odlučivanja i afirmiranjem europejskoga načela supsidijarnosti, dakle, načela da problem treba rješavati na onoj političkoj razini na kojoj nastaje i gdje ga je najjednostavnije riješiti, ostvaruje se i ono što su »Očevi utemeljitelji« američke federacije zapisali u »Federalističkim spisima« i ostvarili prvim modernim ustavom, naime, da nikada jedna stranka, koalicija ili frakcija, pa nijedan uzurpator, ne smije ovladati svim izvodima društvene moći.

Izborni zakon također je jedan od elemenata političkoga sustava, što u demokratskim porecima jamči stabilnost. Riječ je o »sistemskom zakonu«, koji je u svim demokratskim porecima »tvrd«, teško se i rijetko mijenja, a politička je konvencija da se to ne smije činiti neposredno pred izbore.

Tako se osigurava temeljna ravnopravnost političkih aktera i transparentnost sustava.

U demokratskim je društvima nezamislivo ono što je u nas postalo uobičajenim - da se izborni zakon donosi neposredno pred izbore i da se mijenja tako da trenutačna parlamentarna većina njime maksimalizira očekivanu dobit.

Dosad su izborni zakoni bili redovito donošeni neposredno pred izbore, a od 1990. se uobičajilo da parlamentarna većina odabire izborni model i kroji izborne jedinice tako da na izborima osigura najbolji rezultat za svoju političku opciju.

Izbor većinskoga modela 1990. bio je interesno motiviran, jer je tadašnji zakonodavac (trodomni delegatski Sabor SR Hrvatske) procijenio da će stranka koja je tada dominirala Saborom (SKH-SDP) takvim modelom kapitalizirati svoju prednost (činjenicu da je imala stranačku infrastrukturu izgrađenu u čitavoj zemlji) i pretvoriti je u parlamentarnu većinu.

Pokazalo se, međutim, da je model radio protiv svoga tvorca i da je relativnu većinu HDZ-a u velikom dijelu izbornih jedinica pretvorio u apsolutnu, zamalo dvotrećinsku većinu u Saboru, a da je stranka, kojoj je model trebao pogodovati, ostala »podzastupljenom«.

Slično se dogodilo i HDZ-u na izborima 2000. Model prema kojem su provedeni ti izbori sa stručnog je aspekta imao samo jedno opravdanje - jedini je pogodovao političkom interesu tadašnje parlamentarne većine.

Donošen je u posljednji tren, na posljednje dvije redovite saborske sjednice u tom sazivu. Promjene, koje su se dogodile između dva čitanja zakona, bile su uzrokovane pragmatičnim interesom tadašnje parlamentarne većine i zaključcima tajno provedenih istraživanja biračkih preferencija.

Povećanjem broja zastupnika što se biraju iz svake izborne jedinice (sa 12 na 14) omogućeno je snižavanje »prirodnoga praga« - potrebnog postotka glasova što ga stranka mora osvojiti da bi stvarno sudjelovala u diobi mandata. Da se iz svake izborne jedinice dijelilo samo dvanaest mandata, HSP bi ostao izvanparlamentarnom opozicijom, a lista četvorke bila bi samo marginalno parlamentarna.

U demokratskim društvima ustav se ne smije ad hoc mijenjati kako bi se njegovom promjenom »olakšalo« ostvarivanje nekoga pragmatičnog interesa, i to čak ni onda kad bi za nešto takvo bilo moguće steći većinsku potporu. Ipak, najprije se od novih vlasti očekivalo mijenjanje Ustava i izgradnja sustava parlamentarne vlade, sustava neovisnosti nosilaca vlasti, te sustava ustuka i ravnoteže.

U demokratskom se poretku očekuje da će izborni zakoni biti »tvrd«, a i naš Ustav, čak i u onoj svojoj »božićnoj« varijanti iz prosinca 1990., predviđa da se izborni zakon donosi kvalificiranom većinom, odnosno apsolutnom većinom svih zastupnika. Dakle, očekuje se da takav projekt bude nešto o čemu valja postići politički konsenzus.

Najprije bi bilo potrebno postići konsenzus o temeljnim vrijednostima u političkom sustavu, a jasno je da je izborni zakon snažan mehanizam socijalnog inženjerstva. Već prema tome što želimo postići u stranačkome sustavu, odabrat ćemo izborni sustav.

Dva su temeljna izborna sustava: većinski i razmjerni. Prednost je većinskog sustava u tome što se njegovom primjenom osigurava jednostavno uspostavljanje parlamentarne većine. Primjenom u više izbornih ciklusa taj sustav vodi reduciranju političke arene na dvostranačje, pa izborni pobjednik osigurava i parlamentarnu većinu.

Dvostranački su se sustavi pokazali vrlo efikasnima u stabilnim demokracijama, prije svega u Sjedinjenim Državama i Engleskoj. U homogenim društvima primjena takva sustava vodi snaženju umjerenih političkih opcija, jer se smatra da su lijevi radikali ionako primorani glasovati za stranku lijevog centra, a desni radikali za stranku desnoga centra.

Političari koji nastoje maksimalizirati svoje izborne dobiti (odnosno osvojiti dovoljno mandata da bi obnašali vlast) znaju da je najviše glasova koncentrirano oko političkoga centra, pa u takvu sustavu kreću u lov na njih, ne obazirući se previše na one radikalske glasove koji su im ionako sigurni.

Ako se, međutim, većinski princip primijeni u heterogenim, nestabilnim društvima, on dovodi do političke polarizacije i jačanja radikalizma, upravo onako kako se to u Hrvatskoj dogodilo nakon 1990., u Saboru, što smo ga izabrali po većinskom načelu.

Politički pluralizam i višestranačje, vjerno prenošenje volje političkoga tijela u predstavnički dom, a onda tegobno uspostavljanje koalicija, načelo je koje dominira Europskom unijom, pa čak i tradicionalizmu skloni Britanci sada pomišljaju kako je vrijeme da i oni nauče izgrađivati političke koalicije.

Zato i premijer Blair, kome sadašnji većinski izborni sustav donosi parlamentarnu nadzastupljenost i osigurava mu »komotno« vladanje, razmišlja o transformaciji izbornog sustava i prijelazu s većinskoga na razmjerno izborno načelo.

Autor je nezavisni politički analitičar