Parlament može izglasati nepovjerenje vladi, ali time se zastupnici suočavaju s opasnošću raspuštanja parlamenta. Taj je mehanizam stvoren kako bi se "uozbiljilo" parlamentarne zastupnike i spriječila prevelika nestabilnost izvršne vlasti

Kad se ovih dana nabrajaju mane administracije Ivice Račana, često se može čuti kako ona nije ispunila jedno od izbornih obećanja - uspostavljanje parlamentarne demokracije. Tvrdi se da je uspostavljen "kancelarski" sustav i da parlamentarni sustav nije profunkcionirao zato što je vlada uspostavila dominantnu poziciju u odnosu na parlament.

Izborno je obećanje ipak dosljedno ispunjeno - polupredsjednički sustav, u kome vlada u pravom smislu riječi nije niti postojala, jer je ovisila o individualnom nosiocu izvršne vlasti - predsjedniku Republike, nije bila u pravom smislu riječi "kolektivno tijelo izvršne vlasti". Parlament pak nije bio parlamentom u pravom smislu riječi, jer vlada nije iz njega proizlazila, niti je o njemu ovisila.

Doduše, da smo imali situaciju u kojoj predsjednik države i većina u Saboru pripadaju različitim političkim opcijama, polupredsjednički sustav, dizajniran po francuskom uzoru, počeo bi djelovati kao sustav parlamentarne vlade, a uloga predsjednika Republike, unatoč njegovim širokim ustavnim ovlastima, ne bi bila u političkom sustavu bitno naglašenija nego što je današnja predsjednikova uloga. Znamo to iz francuskog iskustva: kad predsjednik države i većina u predstavničkom tijelu pripadaju istoj političkoj opciji, sustav djeluje kao prezidencijalni, a kad pripadaju različitim opcijama, dobivamo sustav parlamentarne vlade i predsjednika s krajnje ograničenim ovlastima.

Ustavnim promjenama Hrvatska je dosljedno provela sustav parlamentarne vlade. Vlada ne ovisi o predsjedniku Republike, već o potpori u parlamentu. Prije je, time što ju je imenovao Predsjednik, vlada postala vladom u pravom smislu riječi, a sada on samo povjerava mandat za sastav vlade, a sve je drugo u rukama mandatara i parlamenta. Još se nedavno postavljalo pitanje može li Predsjednik povjeriti mandat za sastav vlade bilo kome drugom, osim vođi najveće parlamentarne frakcije. Iako članak 98. Ustava jasno kaže da predsjednik Republike "povjerava mandat za sastavljanje vlade osobi koja, na temelju raspodjele zastupničkih mjesta u Saboru i obavljenih konzultacija, uživa povjerenje većine zastupnika u Saboru", neki su navodni ustavno-pravni eksperti nastojali dokazati da to znači kako Predsjednik mora povjeriti mandat najprije šefu najveće parlamentarne frakcije.

Predsjednik je, međutim, vrlo tiho, izborio "ustavnu pobjedu", pa budući premijer Sanader pregovara s mogućim koalicijskim partnerima i prikuplja potpise kojima Predsjedniku namjerava dokazati da uživa potporu najmanje 77 zastupnika. U današnjoj situaciji ova pobjeda predsjednika Mesića nije bitna, jer je jasno da nitko osim vođe HDZ-a ne može pretendirati na formiranje kabineta koji bi imao stvaran politički legitimitet, ali je važna za konsolidaciju demokratskoga poretka i za neke buduće situacije prilikom formiranja vlade.

Vlada ovisi o povjerenju parlamenta, a između nje i Sabora razvijen je sustav "ustuka i ravnoteže", dakle, sustav međuovisnosti. Parlament može, pod Ustavom propisanim uvjetima, donijeti odluku o izglasavanju nepovjerenja vladi, ali donošenjem te odluke parlamentarni se zastupnici suočavaju s opasnošću raspuštanja parlamenta. Dakle, izglasavanjem nepovjerenja i smjenjivanjem vlade, oni de facto glasuju i o kraju svoga mandata. Taj je mehanizam u parlamentarnoj tradiciji stvoren kako bi se "uozbiljilo" parlamentarne zastupnike i spriječila prevelika nestabilnost izvršne vlasti. Ovakav sustav međuovisnosti dovodi do toga da se u sustavu parlamentarne vlade, za razliku od predsjedničkih sustava, koje nazivamo i sustavima dosljedne diobe vlasti, nikad unaprijed ne zna kad će doći do izbora. U predsjedničkim sustavima izvršna vlast ne proizlazi iz parlamenta, već je biračko tijelo izravno povjerava individualnom nosiocu - predsjedniku republike. Američki politički sustav tipičan je predsjednički politički sustav, a tamošnji predsjednik nositelj je izvršne vlasti i onda kad ga ne podupire većina u dvama domovima Kongresa. U takvu sustavu nema vlade u pravom smislu riječi, dakle, kolektivnoga tijela izvršne vlasti koji čine međusobno ravnopravni članovi, predvođeni "prvim ministrom" (premijerom).

U njemu posao, koji u sustavu parlamentarne vlade obavljaju ministri, rade "državni tajnici", predsjednikovi virilisti koji ovise, prije svega, o predsjednikovu povjerenju. Budući da izvršna vlast ne ovisi o parlamentarnom povjerenju, može se točno odrediti da se ona bira svake četiri godine na isti dan. Moguće je izbjeći i prazninu koju izazivaju izbori i razdoblje uspostavljanja nove vlasti, pa se tako i oba kongresna doma obnavljaju svake dvije godine, kad mandat završava samo dijelu njihovih članova.

U sustavu u kome vlada ovisi o povjerenju parlamenta, a sustavom ustuka i ravnoteže parlament podnosi kaznu zbog odluke o izglasavanju nepovjerenja vladi, nije moguće unaprijed znati kad će biti raspisani izbori. Parlamentarna većina, osim toga, ima pravo donijeti odluku o raspuštanju parlamenta u trenutku koji smatra za sebe najpovoljnijim. To je u Hrvatskoj učinila HDZ-ova parlamentarna većina 1995., nakon Oluje, u trećoj godini mandata, a to je uradila i prethodna parlamentarna većina. Predizborno obećanje o promjeni izbornoga zakona, kojim bi se unaprijed utvrdilo kad će biti idući izbori, u sustavu parlamentarne vlade jednostavno nije moguće provesti.

"Iznad Sabora je samo Bog" - to smo još pred koju godinu često slušali. U parlamentarnom se sustavu, međutim, jasno zna da je parlament u svom djelovanju ograničen i Ustavom i zakonima, što ih je sam donio, a i procedurom donošenja odluka (demokracija je procedura, kaže jedna od poznatih krilatica). Iako su zamalo svi politički sustavi unutar EU-a sustavi parlamentarne vlade, uočljivo je da supremacija izvršne nad zakonodavnom vlašću obilježava sve europske političke sustave, a i odnose unutar Europske unije.

Činjenica da je Hrvatska u proteklom mandatu imala vladu, koja je bila snažnija od Sabora, ne govori o tome da sustav parlamentarne vlade u Hrvatskoj nije profunkcionirao. Bilo bi loše ako bi u idućem razdoblju koalicijska vlada, kojoj će na čelu biti Ivo Sanader, bila slabija karika u lancu i ne bi uspjela nametati tempo provođenja "tranzicijskih" reformi. Ako bi se to dogodilo, Hrvatska bi izgubila šansu da do 2007. ispuni obveze prema EU u procesu pridruživanja. Članstvo u EU-u, pak, dodatno bi zaoštrilo dominaciju egzekutive nad legislativom, što možemo vidjeti iz situacije u kojoj su nove članice EU: one ustavnim reformama moraju ojačati svoje izvršne vlasti kako bi ove mogle adekvatno provoditi direktive Bruxellesa i koordinirati rad s Europskom komisijom.

Za sve one koji će u idućem razdoblju sudjelovati u izvršnoj vlasti ovakva situacija otvara novi izazov - kako uspostaviti nadzor nad stranačkim zastupničkim klubom. Prethodna administracija stalno se suočavala s opasnostima "pobune zadnjih klupa", bojala se otkazivanja poslušnosti dijela zastupnika koji su smatrali da je njihova uloga u političkom sustavu podcijenjena. HDZ sa zastupničkim klubom od čak 66 članova morat će imati vrlo vještog šefa kluba ("parlamentarni bič", rečeno terminologijom britanskog parlamenta), a Vladimir Šeks se u toj ulozi do sada (i u vrijeme dok je njegova stranka bila na vlasti i dok je bila u opoziciji) iskazao vještim. Teže će biti disciplinirati koalicijske partnere, a bez toga je nezamisliva stabilnost izvršne vlasti. Zanimljivo je primijetiti da je nedisciplina "zadnjih klupa" u njegovu prethodnom zastupničkom klubu dovela do toga da se šef SDP-a Račan odlučio "decimirati" svoj bivši zastupnički klub i u Sabor uvesti samo one koje smatra izrazito osobno lojalnima.